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國家能源局日前下發了《關于調整2016年光伏發電建設規模有關問題的通知》。由此看來，指標短缺的問題較為嚴峻，且依靠地方自身力量暫時無法解決(2016年指標已無調配空間)。此次通知中，能源局的態度也十分嚴厲。我們認為，這次指標的增補將大幅減少2017年指標的下發，且未來競爭性配置方式將強制用于普通光伏電站。
通知要點如下：
1、各地嚴格按照國家能源局下達規模分配項目，超出部分無法享受國家補貼，由各省級及地方政府自行解決補貼問題。
解讀：國家能源局在首條聲明立場。事情緣起于2013年8月，國家能源局印發《光伏電站項目管理暫行辦法》，光伏地面電站項目管理2014年開始實行備案制。備案制的推行本意是為了簡政放權，加速光伏的建設速度。但總量控制還是握在國家能源局手里：“各地區按照國務院能源主管部門下達的年度指導性規模指標，扣除上年度已辦理手續但未投產結轉項目的規模后，作為本地區本年度新增備案項目的規模上限。國務院有關部門對符合條件的備案項目納入可再生能源資金補貼目錄。未納入補貼目錄的光伏電站項目不得享受國家可再生能源發展基金補貼。”即國家能源局每年下發的指標作為補貼的依據，獲得指標了才能進補貼目錄，才能拿到補貼。但后來部分省份顯然沒有遵守國家能源局的規定，通過先建先得等政策推動裝機無序發展，目前全國指標缺口超過5GW。這次能源局的態度很堅決，不給地方政府收拾爛攤子，超出的部分要自行解決，能源局是不會多發指標的。
2、需要追加2016年度指標規模的省份可提前使用2017年指標，追加的部分在2017年指標中扣減。各省份追加指標不得超過1GW，超過500MW的2017年不再新增指標。棄光超過5%的地區，除原下發指標外，不再追加2016年指標。
解讀：地方政府的錯誤完全由企業買單也不太合適。為避免給投資商造成更大的損失，能源局同意網開一面，追加指標可以，但要從2017年里扣。棄光超過5%的地區，不再追加指標。
3、使用2016追加指標規模的必須符合以下條件：2016年12月31日前確定能夠并網，或者已經實質性開工且確保2017年630前并網。
解讀：繼續給出指標使用的限制條件，避免出現給了指標的項目又遲遲不并網，最后指標浪費。
4、追加規模必須通過競爭性方式分配，可采用單一電價競爭模式或綜合評分競爭模式(電價權重不低于30%)，且兩種方式均不得設置最低電價。各地要嚴格控件目上網電價上限，對明顯高于平均水平的項目不予認可。
解讀：鼓勵競爭性方式配置指標，除對電價的權重嚴格要求外，還要求不得設置最低限價。既部分解決了未獲指標項目的問題，又可以節約補貼資金。今年能源局在初次下發2016年指標時，要求領跑者項目采取競爭性方式配置，普通電站指標鼓勵采取競爭性方式配置。最后領跑者項目的競電價政策效果十分顯著，中標電價大大低于標竿水平。今后主管部門大力推廣競電價政策是必然的，另外還會根據各地政策的執行效果不斷完善政策，如規定電價在評選中權重的下限以及規定不得設置最低限價，以應對部分地區在實際操作中將電價權重設置過低甚至設置最低限價的做法，最大化競電價政策對于降低上網電價、節約補貼資金的效果。由此看來，2017年下發指標時，普通電站的指標很可能也將通過競爭性方式配置，且要求會更嚴格。
5、對2016年采取競爭性方式分配項目降低上網電價效果明顯的黑龍江和湖北各獎勵200MW指標，同樣采用競爭性方式分配并不得設置最低限價。金寨縣按既定規劃實施，不占用安徽省指標，同樣通過競爭性分配。
綜合點評
光伏電站指標短缺的背后，折射的是負責頂層規劃的國家能源局和作為規劃的具體執行者的各省發改委/能源局之間的矛盾。由于國家能源局不是地方發改委/能源局的直屬上級，在規劃的具體執行中，中央的對于地方的約束力不夠。另外，能源局下發的文件屬于部門規章，缺乏更高的法律效力，面對地方的不執行也無可奈何，只能依靠最后的補貼控制來約束。此次能源局的發文，既是為了解決現階段部分省份建成的電站項目無法獲得指標的切實問題，也向地方政府表達了強硬的態度。此次新增(跨年調配)指標，以預支的方式部分解決指標短缺的問題，對于指標缺口過大的省份，還要依靠后續的指標才能把窟窿堵上。
可以看出，后續能源局新增指標將更嚴格，也會更傾向于“聽話”(指標管理嚴格)的省份，對于棄光嚴重和指標缺口過大的省份，即使再給指標，也是以消化存量項目為主。指標短缺事件，也給電站投資商敲響了警鐘，即不要對政策抱有幻想，認為政府最后一定會來救市。光伏電站屬于資金密集型項目，在投資過程中一定要重視風險。另外，2017年普通光伏電站和領跑者項目均實行競爭性配置方式將是大概率事件，且相關要求可能會更為嚴格(包括規定電價在評比中的權重和禁止最低限價)，未來電站運營商盈利空間將進一步被壓縮。

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