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委員王毅:呼吁設立“十四五”碳排放總量控制制度
(時間:2019-3-15 14:39:31)

   ▲在“十四五”時期設立碳排放總量控制指標及相應制度,取代現有的能源消費總量控制指標。 
   ▲能源消費總量控制的關鍵就是控煤,用碳排放總量控制代替能源消費總量控制,不僅可有效降低煤炭使用增量及其占比,且不限制清潔能源、尤其是零碳能源的增長。 
   ▲目標確定后,根據實際情況分地區實施“碳排放增量總量控制”和“碳排放減量總量控制”相結合的方式。    
   ▲針對特定區域和行業,按照經濟發展階段、結構調整、技術升級、能源替代潛力、空氣質量和大氣污染控制要求等因素,采取分階段逐漸趨嚴的政策部署。 
   歷經6年時間醞釀、7大試點運行,全國統一的碳排放權交易市場(下稱“碳市場”)于2017年12月宣布啟動。作為我國應對氣候變化、降低二氧化碳排放、履行國際減排承諾的重要手段,全國碳市場一經亮相便受到世界矚目。 
   如今1年多過去,全國碳市場建設進度如何?其在碳減排方面起到了哪些推動作用?面對近期有質疑認為,我國煤電裝機過多影響“減碳”目標,現實狀況又是什么樣的?帶著問題,本報記者獨家專訪了一直關注此項工作的全國人大常委會委員、中國科學院科技戰略咨詢研究院副院長王毅。 
   碳市場不是快速起效的“靈丹妙藥” 
   需要方方面面做好工作 
   在王毅看來,碳市場作為有效降低減碳成本的經濟手段,雖然得到許多專家推崇,但實際上,全球范圍內鮮有成功的案例。正在啟動的中國碳市場將是現今全球最大的碳市場,對于全球應對氣候變化而言意義重大,也是推動我國生態文明建設的重要舉措。因此需要充分吸取以往的教訓,明確方向和路徑,穩健起步,完善制度,不斷創新,應對風險,循序漸進,兌現承諾。宣布啟動全國碳市場可謂“跨出一大步”,但同時,推進過程也存在一些不可忽視的問題,“總體來看,碳市場發展的時間表、路線圖和優先序至今仍不十分明確”。 
   王毅認為,盡管宣布啟動已有1年多,由于政府應對氣候變化職能轉隸等原因,全國碳市場建設進展有些滯后,制度設計等基礎設施仍不完善,各利益相關方也未達成充分共識。 
   從技術角度看:一方面,目前尚未出臺有關碳排放權交易市場的管理條例、指導意見等相關制度,頂層系統設計不夠清晰,利益相關方責任不明確,一定程度上影響了具體工作的開展;另一方面,碳市場本身也需一套完整體系予以規范操作,涉及碳排放及碳資產的統計核算、初始配額分配、履約及監管等各方面工作,并要構建申報、注冊、交易、結算等系統。“碳市場屬于一個‘人造’市場,并非完全靠自由交易就能實現減緩目標,因此不僅要讓市場正常運行,還須附加相關的配套政策作為引導,包括總量控制和碳價調控等,同時加快能源市場改革和提高治理能力,才有可能助力長期減排目標的實現。” 
   結合現狀,王毅認為,全國碳市場從宣布啟動、市場基礎設施建設、上線試運行、再到實現交易,需要一個過程。為了確保成功,成熟一步就向前邁一步,不應急于求成,“即使正式運行,如何保證交易量的活躍度、碳價走向及履約,也是值得關注的問題。” 
   此外,針對近期有質疑認為,我國煤礦產量仍在增加、煤電裝機容量上升,導致應對氣候變化壓力加大,有可能影響“減碳”目標等觀點。王毅回應稱,能源結構轉變是一個長期過程,轉型期的消費波動是正常的,即使我國碳排放達峰也將經歷一個平臺期。但無論如何,通過采取煤炭消費控制等一系列措施,我國碳排放快速增長的局面實際已有初步扭轉。2018年,盡管全國煤炭消費量同比增長1%,但煤炭占一次能源消費總量的比例降至59%,“這也是該比重首次降到了60%以下,說明我們的用能結構逐步完善、能源利用效率在不斷提高、碳排放強度進一步下降。” 
   王毅同時指出,我國對煤炭消費的控制力度從未減弱,但作為發展中國家,考慮到經濟社會發展、用電需求增加及大比例可再生能源提升門檻等因素,因此,現階段出現的波動是可以理解的。“不應只盯著煤炭消費總量一個指標,可再生能源替代也不是僅靠簡單的價格、補貼就能解決,其涉及到智能電網、儲能技術、分布式能源系統、多能互補、新能源開發等能源體系的升級改造,需要2.0版的更加全面的可再生能源發展政策。也就是結構性變化需要相應的結構性創新政策作為支撐,但可以肯定,減少煤炭消費和綠色低碳的能源結構轉變是大勢所趨,只要保持戰略定力、力度和節奏,相信我們極有可能在2030年前實現碳排放達峰的目標。” 
   “總之,碳市場不是一副能夠快速起效的靈丹妙藥,其建設發展涉及多部門、多行業、多區域協同配合,覆蓋社會經濟從生產到消費的全過程。而能源轉型不會一蹴而就,這是一項需要不斷完善的系統性工作。”王毅如是說。 
   與能源市場相輔相成 
   用碳排放總量替代能源總量控制制度
 
   針對上述制約,下一步工作如何開展?王毅認為,全國碳市場建設與能源市場相輔相成,可協同推進。以此為基礎,還可在“十四五”時期設立碳排放總量控制指標及相應制度,取代現有的能源消費總量控制指標。通過碳排放總量和強度“雙控”,穩健推動全國碳市場的建設運轉及減碳目標的實現。 
   “為實現2030年碳排放達峰目標,未來的經濟和能源轉型路徑現已基本清晰。實際上,能源消費總量控制的關鍵就是控煤,用碳排放總量控制代替能源消費總量控制,不僅可有效降低煤炭使用增量及其占比,且不限制清潔能源、尤其是零碳能源的增長。同時也給地方政府更多選擇空間,在控煤和發展可再生能源之間尋求平衡,激勵地方政府提高可再生能源消費比重,同步實現能源結構調整和綠色轉型。”王毅稱。 
   具體而言,這究竟是一套什么樣的制度?王毅解釋,以碳排放總量控制為基礎,建立新階段溫室氣體減排制度,完善相應的測量報告核查體系,促進產業、能源、交通、用地結構的綠色轉型。其目標制定,可與國家已有能源、環境約束性指標任務的分解考核有機結合,根據潛在經濟環境發展目標進行估算,并通過GDP增長、能耗強度、碳強度及其變化率等指標劃定碳排放總量的大致范圍,避免增加行政成本、確保政策實施效果。 
   “目標確定后,根據實際情況分地區實施‘碳排放增量總量控制’和‘碳排放減量總量控制’相結合的方式。針對特定區域和行業,按照經濟發展階段、結構調整、技術升級、能源替代潛力、空氣質量和大氣污染控制要求等因素,采取分階段逐漸趨嚴的政策部署。”王毅舉例稱,比如京津冀、長三角、珠三角等處于后工業化發展階段的地區,有些已率先提出2020前后排放達峰、煤炭消費總量負增長等目標,就可優先實施減量控制;在中西部欠發達區及“十四五”時期無法達峰的行業,排放總量仍可能繼續增長,則可采取碳排放增量總量控制。 
   “對于長期目標而言,最初階段并不一定立刻達到很高水平的量化控制,而可通過‘十四五’規劃逐步向碳排放的絕對量減排過渡,尋找新思路和替代方案,為實現2030年目標的最后10年工作打好基礎,并為2030-2050年中長期總量下降做好準備。”王毅表示。 

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